农村土地流转制度浅析
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农村土地流转包括农用地承包权的流转和集体建设用地使用权的流转。农用地承包权流转早已由《农村土地承包法》明文规定，其合法流转受到法律保护。相比之下，现行《土地管理法》则规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”集体建设用地流转的途径，由此被挤压。
与农用地承包权将可“以多种方式流转”不同，农村土地改革中的另一核心环节——集体建设用地流转，推行得不是很通畅。2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，对集体土地流转问题进行了第一次界定：在符合规划的前提下，村庄集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。随后一些试点地区或‘综改’地区开始进行集体建设用地流转的个案推广，但在全国却难以遍地开花。国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》便严厉地指出：“任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。”
本文认为，集体用地流转一直处在地方实践热情勃发和中央立法相对空白的尴尬之中。所以，已经酝酿多年的新一轮《土地管理法》修改，也一度为外界打开过集体建设用地流转的想象空间。
国土济源部将在近期下发“农村集体建设用地使用权出让和转让办法”，目前该办法正在征求意见，所以在此探讨研究集体建设用地流转制度，无疑就具有了极大的现实意义。
一、集体建设用地的概念
依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家征收实际上是改变了集体土地的所有权主体，因此，本文所探讨的集体土地流转，仅仅局限于集体土地使用权的转让和流通。
二、集体建设用地流转的正面意义
第一，集体建设用地的流转，是我国城镇化发展的必然要求。土地置换使农村居民向中小城镇聚集，集中建设农村居民住宅，不仅可以将旧村庄复耕，有效增加耕地面积，还可加大对中小城镇基础设施建设的力度，从而推动了农村城镇化的进程。
第二，有利于城乡土地统一规划的制定与实施。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制、统筹城乡土地用途分区管制，可以确保保护耕地的基本国策的实施。从我国国情看，耕地的相对稀缺和建设用地的巨大需求的矛盾十分突出，集体建设用地通过市场流转，将大大提高利用率，使土地资源得到有效配置，可大大减缓国有建设用地需求对农用地的压力。
第三，有利于农民集体土地财产价值的实现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民集体能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获取地租收益，保障了农民的财产权益。
三、集体建设用地流转的负面影响
第一，集体建设用地流转的大闸一旦打开，无疑将掀起新一轮到农村圈地的运动，目前已经稀缺的农用地将面临极大的威胁，很难保证耕地不被建设用地吞噬。
第二，地方政府基于地方利益，地方官员基于个人政绩，地方财政基于财政收入，无疑将会助长建设用地扩大的苗头。
第三，集体建设用地流转市场开启后，农民未必是这顿盛宴的最大获益者，一旦失去了土地，子孙后代的生存将失去了依托，那将给和谐社会建设带来潜在的大隐患。
四、集体建设用地流转的疑虑
人们可能会关心这样一个问题：允许集体建设用地入市会不会影响城镇供地体制？本文认为，影响肯定会有，但这种影响是积极的，由集体建设用地流转所引起的城镇用地结构的变化，将更加有利于优化城乡产业布局。在建设用地总量控制下，通过集体建设用地流转，特别是长期闲置或没有得到充分利用的土地，吸引第二产业向城镇郊区聚集，一方面可以置换出原有产业在城镇中的土地，用于高价值的商业、金融业、服务业等第三产业发展或城镇生态环境的改善；另一方面可以解决大量农村剩余劳动力的就业问题，缩小城乡差别，保持社会稳定，促进城乡生产方式的规模化、集约化和市场化，推动城乡经济一体化发展。
人们可能还会担心另外一个问题：允许集体建设用地流转是否会与耕地保护产生矛盾？有人提出农民是保护耕地的主体，因为农民对土地有天生的感情，土地对农民来说，除了生产资料还有社会保障的功能。但我们也要看到，农民也是最大的现实主义者，他们也懂市场经济，一旦发现“种”房子比种庄稼赚钱的话，肯定会“种”房子，而舍去种庄稼。保护耕地在当前中国的情况下还得依靠政府，各地将会陆续出台集体建设用地流转管理办法，在法律的架构下规范集体建设用地的取得与流转等问题，这利于我国耕地保护国策的实施。
但是，真正能够消除人民疑虑，扩大积极意义并控制负面影响的，是制定出科学有效地流转制度，并坚决贯彻落实。
五、集体建设用地流转的制度构建
本文认为，农村集体建设用地流转制度必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。
（一）流转的条件和范围
对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。
根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，本文认为，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。
为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。
（二）流转的方式
对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资(入股)、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资(入股)或租赁土地使用权的行为。
集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式，有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。
（三）流转后的用途
对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。
本文认为，集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。
（四）流转后的使用年期
对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。
（五）政府的角色定位和管理内容
政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务，应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。
根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地，应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。
（六）流转中的土地收益分配
流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。
随着《城乡规划法》的颁布施行，城乡统一供地体制，城乡实现一体化发展，打破二元分割体制，那么，集体建设用地流转将一步一步走向自由，这是总的趋势，但是，结合现状和国情，本文认为，循序渐进地推进集体建设用地流转制度的构建和实施，能在保持稳定的基础上，实现土地效益的最大化，推动城乡的一体化进程。
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