行政执法呼唤人性化－“以劝代罚”引发的思考
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新华网北京１１月６日电（“新华视点”记者张景勇、刘浦泉、王丽）一辆车被查出欠缴养路费，仅滞纳金就高达４０多万元；安徽来京务工人员杜宝良在北京同一地点违反禁行规定１０５次，均让隐蔽的摄像头拍摄下来，被告知须交罚款上万元……
在一些部门、地方的一片“罚”声中，另一个声音的出现却让人侧耳：“以劝代罚”。北京市工商行政管理局近日全面推行的这一“新政”，在社会上产生强烈反响，引发了人们对行政执法行为的深思。
罚款＝行政执法？“以罚代管”导致不和谐
“行政关系不和谐已成为一个突出问题。一些部门‘以罚代管’‘野蛮行政’，在处罚前并没有对行政相对人进行提示，服务意识差，管制意识强，导致矛盾激化。”全国政协委员李汉宇对此忧心忡忡。
北京一家企业的法人代表向记者反映，有些执法人员不问青红皂白就罚款，被罚者稍有不从，便加重“罚码”，吓得企业四处找关系。
北京市工商局法制处处长胡莉蓉认为，这恰恰反映了传统行政执法理念上的偏差。过去，执法单位和执法人员以罚款多少论英雄。
不少专家提出，以罚款多少论英雄与一些地方的财政体制不无关系，也反映出一种“惰政”习气。长期以来，罚款几乎成了行政执法的代名词。
北京市工商局局长张志宽说，工商行政执法长期偏重处罚，习惯使用刚性手段进行罚款处理，缺乏柔性的事先防范、教育和事后回访，致使违法行为难以杜绝。同时，由于处罚伸缩性大，对同一违法行为，不同地区执法部门和不同执法人员的处罚结果不同，无形中给一些执法人员创造了捞好处的“寻租”机会。
为改变这一状况，２００６年10月31日，北京市工商局宣布全面推行主体事项提示、轻微问题告诫、突出问题约见、管理责任建议、典型案例披露等５种柔性行政指导方式，对轻微违法行为不再“一罚了之”。
以人为本还是挑战法律？“以劝代罚”引发热议
“行政指导将对传统行政执法理念带来巨大冲击。”张志宽认为。
此举也引起社会高度关注。“这一管理方式体现了人性化管理，是对公民权利的保护，也体现出一种信任。”中共中央党校政法部博士井敏说。
同样，北京道可特律师事务所律师王之昉也认为，这样最直接的好处是使执法行为更人性化，行政相对人更易接受。行政指导制度以指导和告诫为主，而不是简单的行政处罚，在不少国家已较为普遍。
李汉宇说，这是良好的尝试，行政机关主动“放下架子”，为民服务，是建设服务型政府的必然趋势。
然而，在多数人肯定的同时，也有人担心：不管是“轻微”还是“严重”违法，都同样违反了法律、法规，应“违法必究”。“以劝代罚”干扰了法律公平、公正的原则。
对此问题，胡莉蓉解释，新推行的行政指导方式将重点解决三类问题：一是对可能出现的违法行为，提前提示告知；二是有违法行为，但法律无具体罚则；三是法律有明确罚则，先责令违法者限期改正，否则依法处罚。行政指导主要解决可能出现的违法行为、有违法行为但无具体罚则等问题。
井敏说，“以劝代罚”有一个前提，即必须在法律允许的自由裁量权内。如果法律规定要处罚，那就必须依法办事。行政执法行为不能违法。
昙花一现还是治本良药？“以劝代罚”需要长效机制
“以劝代罚”的积极意义不难看出，但能否成为治本良药？
“行政机关必须转变观念，实现由监管者向服务者的转变。否则，即使新举动可能产生一定效果，也很难发生根本变化。”井敏说。
制度更具根本性。王之昉提出，必须建立相关制度保障。首先行政指导也需规范，目前一些部门除乱罚款之外，行政指导也出现不规范行为；其次要规范行政机关的自由裁量权。
清华大学行政法学教授于安说，行政指导具体针对什么样情况应有更明确规定，要防止行政机关不履行维护公共利益的职责。比如，企业对消费者权益造成损害，是采取行政指导还是行政处罚，就要有明确界限，既要有利于促进行政相对人尽快纠正不正当甚至违法的行为，更要保护社会公众利益。
行政处罚是手段还是目的？行政执法呼唤“人性化”
我国行政处罚法明确规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。但我国相当多的行政机关以处罚代替教育，而且多数情况下，罚款之后违法状态并未中止。
“现在很多行政执法部门就等着有人违法，也希望有人违法，之后好收罚款。”北京市律师协会资深律师邱宝昌说，在一些地方，罚款不仅成了行政执法的手段，也成了目的。
据北京一些汽车司机反映，北京有些道路交通警示标志不明显，而有的交警不是站在明处进行提示，而是藏在暗处等着给违章司机开罚单。有的司机与交警理论，而交警却称：“不多罚几次，你能记住吗？”
邱宝昌认为，行政处罚是手段，不是目的。对故意违法行为实施法律强制手段是必要的，但对轻微违法的当事人来说，也许并非故意，应以说服教育为主，重在预防。如果动辄罚款，很容易让人产生逆反心理。
不少专家认为，“人性化执法”对执法人员要求更高，不仅不会削弱法律的威严，反而会让人更容易接受。
于安说，北京市工商局的做法能否在其他行业、领域推广不可一概而论；但在推进依法行政过程中，对大多数可罚可不罚、可追究可不追究的行为，还是应以行政指导手段为主。
“无论是工商，还是交管，还是城管等其他有关方面，都需要转变观念。行政监管的出发点应是‘公民本位’，为公众服务，而不是为了部门利益，或‘管理方便’。”井敏提出。（完）
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