全国人大常委会组成人员和相关负责人解读旅游法
2013年04月26日 旅游局网站
2013年4月25日，在中国旅游业发展史上，是具有里程碑意义的一天。
下午，全国人大常委会办公厅在人民大会堂举行新闻发布会。主持人宣布：十二届全国人大常委会第二次会议以150票赞成、5票弃权表决通过了《中华人民共和国旅游法》。
这是十二届全国人大常委会通过的第一部法律。
随后，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿，全国人大常委会法工委经济法室主任王超英，国家发改委社会发展司司长王威，国家旅游局副局长杜一力等，就旅游法出台的背景、意义、亮点以及社会关注的热点问题进行了解读。
获得高票通过缘于天时地利人和
“旅游法出台，可以说是应运而生、恰逢其时。既有‘天时’之需，也有‘地利’之便，还有‘人和’之力。”旅游法起草小组副组长尹中卿说，记者提问时“三十年磨一剑”的比喻很形象，也很贴切。
“起个大早，赶个大晚。”尹中卿介绍，1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划。由于我国旅游业刚刚发展起来，各个方面对旅游立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，旅游立法一直没有提上正式议程。尹中卿逐一解释天时、地利、人和的涵义。
所谓“天时”：一是社会上要求制定旅游法呼声很高。据统计，从八届全国人大一次会议至十一届全国人大五次会议，共有1400多名代表和3个代表团提交48件议案，建议制定旅游法。二是我国经济社会发展迫切需要。长期以来，我国主要依靠投资拉动和出口带动来发展经济，2008年国际金融危机的冲击，表明这种发展方式难以为继。 旅游业作为现代服务业的龙头，涉及范围广、消耗资源少、带动系数大、创造就业多、综合效益好。发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。近几年来全国上下都高度关注旅游业发展。全国人大常委会先后听取并审议了国务院“关于加快发展服务业工作情况的报告”、“关于旅游业发展工作情况的报告”，国务院发布了“关于加快发展旅游业的意见”，27个省（区、市）把旅游业确定为支柱产业或主导产业。
所谓“地利”：一是旅游业发展为旅游立法奠定了现实基础。改革开放以来，我国旅游业从小到大，由弱变强，国内旅游市场规模已经居全球第一位，接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位，旅游外汇收入居全球第四位，实现了历史性跨越发展。现在老百姓都富裕起来了，旅游意愿和能力明显增强，出游人数越来越多。二是旅游法制建设为旅游立法提供了法制基础。近年来，国务院先后制定了《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等行政法规，有关部门制定了30多件行政规章，全国31个省（区、市）人大也制定了旅游条例或旅游管理条例。
所谓“人和”：一是采取超脱的立法模式。旅游产业链条长，仅靠国家旅游局立法十分困难。这次由全国人大财经委牵头起草，组织国家发改委、国务院法制办、国家旅游局等20多个部门和有关专家一起进行。在调研起草过程中，我们站在中立位置上，公允地协调各个部门的分歧和争论，在矛盾焦点处砍一刀，竭力避免部门色彩，特别重视对旅游者、旅游经营者以及行政相对人的保障。二是全国人大常委会高度重视。旅游法草案经过两届全国人大常委会三次审议，法律委员会、法制工作委员会做了大量工作，充分吸收了常委会组成人员和各方面意见，草案稿越改越好。仅今天的会议就有100多人发言，许多意见都反映到草案之中，旅游法获得高票通过。
“旅游法颁布实施，对于促进我国经济社会平稳较快发展和人的全面发展，具有举足轻重的作用。”尹中卿说，长期以来，党和国家一直重视旅游业发展，随着我国经济持续较快增长、居民收入和生活水平逐步提高，旅游业已经进入新一轮快速发展时期。旅游法出台一是有利于转变旅游发展方式、调整旅游产业和产品结构；二是有利于规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者合法权益；三是有利于协调行业管理关系、促进旅游业及相关行业发展；四是有利于把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，使我国从旅游大国发展成为旅游强国。
注重以人为本保护旅游者合法权益
“这部法最大的一个聚焦点就是以人为本，保护旅游者的合法权益。”王超英说，旅游法主要内容都是围绕保护旅游者合法权益设计的。王超英介绍，关于旅游者权益保护，总则里有原则规定，又单设了一章“旅游者”。旅游者的基本权利主要包括对产品和服务的自主选择权、拒绝交易权，对购买的旅游产品和服务的知情权以及请求救护和保护的权利。此外，对于残疾人、老年人、未成年人这些特殊人群的保护和提供便利也作了专门规定。
“这部法律重要的内容是规范旅游经营和旅游合同，比如订立合同、对合同违约责任的规定、旅游者怎么去追偿，都是保护旅游者权益的。”王超英说，在旅游安全、旅游监督管理章节中，也贯穿着对旅游者权益保护的理念。
“‘零负团费’、景区门票问题，这几年社会上怨声载道。规范‘零负团费’和景区门票，也是这部法律的亮点。”王超英表示。
“旅游法第一句话就表达了保障旅游者和旅游经营者的合法权益的理念，规范旅游市场秩序，是这部法的宗旨，或者说是最重要的宗旨。”杜一力说。
“现在某些企业对于低价招徕、强迫购物消费这样的经营模式形成了依赖。今后的经营行为和经营模式要按照旅游法和其他法律的明确要求进行调整。这是一个新的开端。”杜一力说，旅游法对“零负团费”采取标本兼治的办法，一方面，在解决现实问题上，做了一系列有针对性的规定，如对旅行社经营提出五个“不得”，对导游和领队提出“三不得”，对其他经营者提了一个“不得”，清晰地明确了低价招徕、通过强迫购物途径获取利益的经营行为非法。另一方面，从旅游经营活动的全链条明确了市场规则和行为规范，这将对中国旅游市场产生强烈的正面影响。
“旅游市场秩序失范是多种因素造成的。”杜一力认为，经营者和旅游者都要明确并能够正确行使自己的权利、履行责任和义务，因此，在旅游法关于“旅游服务合同”一章中，明确旅游者与旅行社、旅行社与其他旅游经营者之间的民事权利义务，最大限度体现双方平等、合同自治解决问题的规则意识，这才是治本之策。
针对景区随意定价和门票过高问题，王威说，旅游法第43条和第44条对此作了明确的规定。其中，第44条是适用于所有景区的一般情况规定，第43条是针对利用公共资源建设景区的特殊规定。
王威说，适用所有景区的规定，一是要公布价格，规定在景区醒目的位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格；二是在时间上规定景区提高票价应当提前6个月公布；三是服务内容上作出明确规定，景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或停止提供服务的，应当公示并相应地减少收费。这次通过的旅游法和去年向社会征求意见稿有所不同，新增加了一款“将不同景区的门票或同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。”
王威介绍，针对利用公共资源建设景区的门票及收费的特殊规定，一是从定价机制上，规定利用公共资源建设景区的门票和景区内的游览场所、交通工具收费实行政府定价和政府指导价；二是定价程序上，规定利用公共资源景区门票及景区内的收费拟提高价格，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性；三是在收费渠道上，规定利用公共资源建设的景区不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价，另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或取消收费；四是在公益性上，规定公益性的城市公园、博物馆、纪念馆，除重点文物保护单位和珍贵文物单位外，应当逐步免费开放。
“我们应该站在公平、公正的角度去考虑问题，使利益相关方都要充分地研究、论证，最终实现一个比较和谐的、方方面面都能接受的局面。”王威表示。
以法促进发展提高旅游监督管理层次
“从开始调研到起草过程中，旅游管理体制一直是一个重大的难点问题。”尹中卿说，旅游是一个长链产业，涉及吃、住、行、游、购、娱各个环节，涉及国务院20多个部委，涉及110多个产业。旅游法属于“晚到的”立法，我们开始制定旅游法时，很多部门、很多方面的法律都已经制定出来了。
“按照现在的行政管理体制，国家旅游局在国务院序列中属于副部级单位。这样的管理体制面临着一个‘小马拉大车’的问题。”尹中卿说，这个问题30多年来都存在，中间曾经试图用旅游协调会议或者叫假日办来解决，但是这种设置没有法律地位，也没有形成制度。所以，旅游法吸收了海南、北京成立旅游委员会的经验，提高了旅游监督管理的层次。
尹中卿说，提高旅游监督管理层次在旅游法中，一是体现在总则第7条，二是体现在第七章旅游监督管理规定上。总则第7条明确规定“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调”，另外规定“县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域内的旅游业发展和监督管理进行统筹协调”，这是适应现实、征求方方面面的意见包括征求中央编办的意见，作出的规定。第七章对于旅游市场监管多头执法、旅游者在旅游过程中遇到问题投诉无门等问题，明确了旅游主管部门、相关部门各自的责任。比如，饭店归商务部管，交通是归交通部管。在这种情况下，在执法中强调了政府负主要责任，并明确了相应主管部门以及职能部门的权限。
“这样就把总则的规定与第七章的规定协调起来，与现在的行政体制相适应，适应现在的形势，能够加强对旅游发展的综合协调，加强对旅游市场的监督管理，有利于保证旅游法的贯彻实施。”尹中卿表示。
“这部法律一定会促进旅游业的发展。”王威表示，旅游法专门有一章“旅游规划和促进”，就是要促进旅游业发展。我国经济持续快速发展了30年，目前到了温和增长期，发展的潜力和希望在于扩大消费，做大做强旅游业将发挥重要作用。“比如，在规划方面，旅游法规定景区、景点开发一定要有统筹规划，一定要打造出科学、合理、有品位、一流的产品。”王威说，旅游法还明确规定“国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金，加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广”，鼓励研究制定促进旅游发展的政策，这都将有力推动旅游业发展。
针对旅游资源开发问题，王威表示，旅游法有明确规定，旅游资源开发要做旅游规划，要将旅游规划纳入当地国民经济和社会发展规划，同时要与土地、环境、文物保护等规划相衔接。中国人比较多，节假日容易出现景区、景点严重拥堵情况，希望在开发建设、保护著名景区的同时，也要开发建设一些新的景区，帮助人员分流。
“旅游法出台，市场洗牌和调整我认为是必然的。”杜一力说，如果能够按照旅游法规定，在加强政府监管的同时完善市场规则，进行规范性调整，市场便能够实现优胜劣汰。真正实现优胜劣汰，这正是制定旅游法的目的。
“希望市场各个主体能够按照旅游法要求规范自己，尽快完成洗牌，早日促进旅游市场进入良性发展阶段。”杜一力表示。