充分发挥审判职能作用加快审理公司强制清算与企业破产案件 ——最高人民法院民二庭负责人就设立清算与破产审判庭答记者问
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· 【公布机关】最高人民法院
· 【公布日期】2016.08.11
· 【分 类】问答
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充分发挥审判职能作用加快审理公司强制清算与企业破产案件
——最高人民法院民二庭负责人就设立清算与破产审判庭答记者问
近日，最高人民法院印发《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》。最高人民法院民二庭负责人近日就有关问题接受了记者的采访。
依法审理破产案件和设立清算与破产审判庭的意义
问：依法审理破产案件对于推进供给侧结构性改革，依法处置“僵尸企业”、完善企业退出机制有哪些积极作用？为什么要设立专门的清算与破产审判庭？
答：党的十八届五中全会提出要“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制”。中央经济工作会议进一步明确要加强供给侧结构性改革，抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，结构性改革的重点是化解过剩产能，当务之急是依法处置“僵尸企业”。推进供给侧结构性改革、化解产能过剩既是经济持续健康发展的必要步骤，也是当前中央的重大工作部署。破产审判工作是实现破产法律制度功能，运用法治办法化解产能过剩、淘汰“僵尸企业”，完善企业退出机制的重要方式，对于促进供给侧结构性改革目标的实现有重要作用。为了贯彻落实党中央推进供给侧结构性改革的重大决策部署，适应我国经济发展的新常态，我们立足于破产案件审判工作的特点及其重要作用，决定在全国法院设立清算与破产审判庭，以确保破产审判工作的常态化、规范化、法治化。
首先，设立清算与破产审判庭是完善破产案件审理机制，落实中央推进供给侧改革、依法处置“僵尸企业”工作部署的重要举措。当前，增速回落是经济进入新常态的一个重要特征，经济下行压力加大仍是我国经济运行面临的最突出问题。较多企业生产经营面临较大困难，结构性矛盾突出，呈亏损状态。今后一段时间，这些企业将会作为“僵尸企业”进入重整或清算程序，这就对法院工作提出了严峻考验。为确保依法处置“僵尸企业”工作的顺利进行，人民法院必须未雨绸缪，设立专门的破产审判庭，配备足额、专业的审判人员，健全工作机制，为改革工作的顺利推进提供司法保障。
其次，设立专门审判庭是健全市场主体退出机制，为市场经济运行创造良好环境的必然要求。通过破产程序，可以实现债务的有序清偿，使符合条件的企业合法有序退出市场，使困境企业通过重整、和解等程序解困复兴，从而促进国家金融和社会秩序的稳定。近年来，我国破产案件受理数量一直在低位徘徊，大部分资不抵债企业本该适用破产程序退出市场，却因为种种原因并未启动。这种局面阻碍了企业破产法的贯彻实施，使破产制度未能发挥其应有作用，显然也不利于“僵尸企业”司法处置工作的开展。通过建立专门审判庭，充分发挥审判机构的职能作用，促使企业通过合法方式有序退出市场，即使只有三分之一的吊销、注销企业进入破产重整程序，全国破产案件收案数预计也将有大幅提高。对于保护债权人利益、确保市场主体有序退出等方面将发挥重要作用，从而实现破产法律制度维护良性市场环境和信用体系的制度功能。
此外，在法院设置专业的破产审判机构，也是破产法制发达国家的成功经验。在美国，破产法为联邦立法，设立有专门的破产法院。韩国在首尔中央地方法院设立专门的破产部，受理首尔及周边地区的破产案件。德国在地方法院也有专门的破产法庭负责破产程序。从国外经验来看，专门的破产审判机构因具有独立性、专业性和体系完备性等特点，使其处于破产程序的核心主导地位，并作为破产程序中的裁判者维护和平衡各方利益，对于提升破产审判效率、推动破产法律依法实施、维护市场经济健康运行起到重要作用。
设立清算与破产审判庭的总体思路
问：目前，全国法院破产审判机构的设立情况如何？请您介绍一下此次设立清算与破产审判庭的总体思路？
答：总体而言，目前全国法院设立专门破产审判机构的进展情况比较缓慢。近年来，普通民事商事诉讼案件数量激增，人民法院整体上面临“案多人少”困境。很多法院都将有限的审判力量全部投入到普通案件审判中，未建立专门的破产审判组织。从2014年底以来我们在部分法院开展破产审理方式改革试点工作的情况看，凡是设立专门清算与破产审判庭的法院，处理企业清算和破产事务的积极性高、效果好，对于提升破产审判队伍的专业化也有助益。
此次我们在总结改革试点经验、适应新形势的基础上推动在中级人民法院设立清算与破产审判庭，这项工作的总体思路是：一是落实党中央关于推进供给侧结构性改革的决策部署，健全公司强制清算与企业破产案件审判组织，配齐配强专业审判力量，加快公司强制清算与企业破产案件审理。二是提高公司强制清算与企业破产案件审理的专业化水平，统一裁判标准，提高案件审判质效。三是与司法责任制、人员分类管理、职业保障制度和内设机构改革有效衔接、同步推进。四是立足各地经济社会发展情况和法院实际，因地制宜，分类指导，稳步推进。
在具体工作开展上，清算与破产审判庭的设立将坚持审慎、有序、科学、务实原则，分批次、分阶段推进。根据各地经济发展水平、僵尸企业处置工作的实际需求、破产案件审判工作情况，首先在北京、上海、天津、重庆四个直辖市的一个中级人民法院以及河北、吉林、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广东、四川等11个省的省会城市和副省级市中级人民法院设立清算与破产审判庭，设立工作将于近期完成。其余省（区）省会城市和副省级市中级人民法院将于2016年12月底前完成清算与破产审判庭设立工作。
与此同时，按照扁平化管理和司法责任制改革要求，根据案件数量和岗位需要合理核定人员编制和法官员额，并可根据案件数量适当调整。设立清算与破产审判庭所需人员编制在现有编制内调剂解决。原有机构总数限额内调剂不了的，可以先行设立清算与破产审判庭，在下一步法院内设机构改革过程中调整到位。在设立清算与破产审判庭过程中，各地法院还应当同步推进破产审判法官队伍和司法辅助人员的专业化建设。要加强法官和司法辅助人员的培训，进一步提升法官和司法辅助人员的业务素质；要将纪律意识强、业务素质好、综合能力强的同志向破产审判岗位适当倾斜；要结合破产审判工作特点，搭建成熟的破产审判团队。目前，尤其要督促尚无破产审判法官的法院，加紧发掘、培养专门人才，确保专门审判人员及时到位。
清算与破产审判庭的职能范围与管辖
问：清算与破产审判庭的职能范围是什么？对于破产案件的管辖有哪些影响？
答：清算与破产审判庭是指在法院内部为审理公司强制清算和企业破产案件而设立的专门的审判组织。其中“清算”二字特指我国现行公司法项下的强制清算案件，就破产案件的审理而言，主要包括：
第一，清算与破产审判庭应当依法受理和审理破产清算、重整及和解案件。清算与破产审判庭应充分发挥破产审判职能，推进企业破产法的实施，加快僵尸企业出清步伐，对虽然已经具备破产原因但仍可能适应市场需要、有挽救价值的企业，要充分利用破产重整和破产和解制度，对其进行积极有效的挽救，实现企业再生，促进社会资源充分利用以及多方主体利益共赢；对不具有挽救希望和价值、符合破产清算条件的企业，则应及时启动破产清算程序，促其快速、有序退出市场。通过依法审理各类破产案件，纠正信用定价体系扭曲、缓解汇市压力和防范系统性金融风险，从而为市场创造良好融资环境和创新创业条件，并进一步释放生产要素，更好地发挥市场机制的优胜劣汰功能，促进经济转型升级。
第二，清算与破产审判庭应当加强对破产审判业务的调研和指导，并积极开展破产案件内部协调等工作。破产案件审理具有较强的专业性，清算与破产审判庭应立足于专业审判庭的地位，积极开展对相关审判实务、案件监督管理、司法统计信息、典型案例、管理人队伍建设以及相关业界动态等方面的调研工作，不断提高破产审判工作的专业性水平。加强破产案件审理过程中财产查封、拍卖以及执行等工作的协调，积极推动与地方政府建立企业破产工作统一协调机制，保障处置工作有序开展、稳妥推进，实现法律效果与社会效果有机统一。
第三，依法审理破产衍生诉讼。衍生诉讼由破产案件审判部门集中审理，将减少不同审判部门分别审理的沟通成本，有利于审理破产案件的法官全面了解破产企业的情况，对破产清算工作更好监督指导。在衍生诉讼具体审理中，一是必须按照立案登记制的要求受理审理破产衍生诉讼案件；二是要依法做好破产衍生诉讼案件的管辖，防止滥用管辖来实施地方保护主义；三是要提高审判效率，不得拖延衍生诉讼的审理从而影响破产程序的进程。
就破产案件的管辖而言，主要是出于以下几方面的考虑：一是各地基层法院工作量不均衡，有的基层法院承担了大量清算及破产案件的审理工作，而且随着“僵尸企业”处置工作的推进，以及破产案件立案难问题的逐步解决，基层法院受案数还将上升，如果全部集中到中级法院审理，案多人少的矛盾将更为突出。二是从便利当事人诉讼、提高诉讼效率的角度考虑，对于地域辽阔、交通不便的省份，案件集中到中级法院管辖，将增加各方当事人诉讼成本。一些小微企业的破产案件地域性极强，债务人和财产多集中在基层法院辖区内，如果由中级法院管辖将给法院处置财产造成不便，从而影响办案效率。第三，不利于审判资源的优化配置。如果将管辖权统一上移，中级法院办案压力突增，对基层法院来说也是审判力量的浪费。基于上述考虑，我们对中级法院集中管辖的问题没有作出统一规定，而是建议由各高级法院综合辖区内经济状况、地理环境、审判力量等情况，自行考虑是否由中级法院集中管辖此类案件。
设立专业审判庭有利于加强破产案件的审理
问：据我们了解，企业破产法实施以来每年进入人民法院的破产案件数量很少，主要是什么原因？设立专业审判庭是否有助于解决上述问题？
答：2007年企业破产法实施后，全国各级法院审理的各类破产案件结案数量呈明显下滑趋势，近几年来，随着最高人民法院破产法相关司法解释的相继出台，以及探索破产审判方式改革试点法院等工作的推动，各地法院主动适应经济发展新常态，积极宣传破产保护理念，破产案件数量有所上升，但上述破产案件数量与全国已吊销、无营业公司的数量并不匹配。与发达经济体相比，我国破产案件数量也明显偏低。上述局面形成的原因，除社会有关方面对破产制度认识不全面、企业破产的外部配套制度不健全之外，法院机构建设不足也是重要因素之一。很多法院缺乏专门审判机构和人才，破产审判经验不足，法院内部破产案件绩效考核机制不合理，进而导致法官不愿办理破产案件等，都在相当程度上影响了破产案件的受理。解决破产程序“启动难”，就人民法院内部而言，主要就是从设立专门的破产审判机构着手，完善破产案件审理机制，打造专门破产审判队伍，并建立科学的破产审判绩效考核标准，逐步解决破产审判机构缺乏、破产审判能力不强、破产案件缺乏激励等基础性问题。
实践证明，审判机构的设置，不仅要考虑司法实践的现实需求，更要具有前瞻性和预判性，根据市场经济和社会发展趋势提前做好规划，才能主动应对形势变化，充分发挥司法审判职能作用。清算与破产审判庭的设立，不仅是当前处置僵尸企业，服务供给侧改革大局的需求，更是建立健全市场退出机制的必然要求，不能仅以现有的案件数量来考量审判庭设立的必要性。
问：破产案件的审理有哪些特殊性？人民法院如何通过设立专业审判庭来加强和加快破产案件的审理？
答：破产案件审理工作的确具有自身特点，其工作内容、流程、方式与普通案件都存在很大区别。从工作内容看，破产案件审理专业性强，且承担了大量法庭之外的工作；从案件主体上看，破产案件涉及债务人、债权人、职工、政府等多方主体；从法律关系上看，一个破产案件同时会涉及到从物权到债权，从人身关系到财产关系，从劳动争议到合同争议的诸多法律关系；从审理周期上看，由于涉及诸多主体的利益，程序复杂，需要处理的事务多，造成破产案件审理周期较长；从社会影响的角度来说，企业进入破产程序后，各方矛盾较为集中，尤其是职工安置问题，处理稍有不当，就容易引发群体性、突发性事件。
破产案件司法实践现状要求法院主动应对形势变化，完善审判机构的规划和设置，促进审判职能的专业化和明晰化，充分发挥破产审判庭司法职能，实现破产案件的依法受理，从而缓解、消除企业破产可能引发的社会负面影响。因此，成立专门的破产审判庭，是破产案件自身特殊性对破产审判机制提出的特殊要求，通过加强破产审判机构和专业力量建设，建立科学的破产案件绩效考核机制，来调动审判部门和广大法官办理破产案件的积极性。专门审判庭的建立也有利于法院根据破产案件实际情况总结经验，提高破产案件的审理效率，通过审判队伍专业化建设提升破产案件审理水平，有效应对错综复杂的法律关系。
破产审判需要进一步完善专业化建设
问：破产管理人在破产程序中有重要作用，专业审判庭的设立对于完善法院对管理人的监督和指导、提升管理人队伍素质有哪些积极影响？
答：破产管理人队伍素质直接决定着企业破产工作的质效。专业破产审判机构的建立，在提升破产审判专业性的基础上，有助于加强对管理人队伍的监督和指导，通过强化和规范对破产管理人的行业管理，健全完善统一的业务操作指引，提高管理人队伍素质，确保管理人的职能作用得到充分适当的发挥。
清算和破产审判庭成立后，其重要职责之一就是负责管理人队伍的管理、培训等相关工作。具体而言：一是要强化破产管理人队伍建设。一方面，通过专业的破产审判庭引导担任破产管理人的传统中介机构吸收擅长企业管理、熟悉科学技术的专门人才，确保对企业破产重整、清算能作出准确有效评估。另一方面，加强对破产案件相关事项的指导和监督，推动破产管理人破产专业知识和执业能力的不断提高。二是要做好管理人分级管理工作。破产案件个案之间差异较大。上市公司等大型企业和金融机构破产的专业性、技术性较强，事务繁重，而有的小微企业破产则相对简单。根据案件复杂程度，针对不同类型的破产案件从不同级别、资质的管理人名册中指定管理人，既有利于确保破产案件质量的提高和破产程序顺利进行，又有利于管理人队伍的发展壮大和整体素质提升。三是要引入淘汰机制，加强对管理人队伍的监督。在实行管理人分级管理的基础上，可以适时引入淘汰机制，即淘汰、增补和升降级制度。根据管理人办理破产案件的业绩和水平，对管理人名册中的中介机构采取增补、除名、升降级措施，加强对破产管理人的有效监督，实现破产管理人自律性和专业性。
问：根据您前面的介绍，清算与破产审判庭还将审理公司强制清算类案件，为什么要将这类案件也一并纳入专业庭的审理范围？
答：将强制清算类案件纳入破产审判庭的管辖范围，主要是基于以下考虑：第一，根据《最高人民法院关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》第6条之的规定，公司强制清算案件在案件性质上类似于企业破产案件，应当由负责审理企业破产案件的审判庭审理。有条件的人民法院，可由专门的审判庭或者指定专门的合议庭审理公司强制清算案件和企业破产案件。合伙企业和个人独资企业的强制清算案件，案件性质与公司强制清算近似，从司法实践来看，也应纳入清算与破产审判庭的审理范围。第二，在当前经济下行的趋势下，较多企业生产经营面临较大困难，结构性矛盾突出，呈亏损状态。在强制清算期间，出现资不抵债情形的公司，可以直接进入破产程序。因此，将强制清算案件纳入清算与破产审判庭的审理范围，将更有利于案件处理，提高审判质效。第三，从审判实践需求看，企业清算类案件案由规定不全面精确，部分法院以不存在该类案由为由不予立案，最终导致该类案件出现受理难等问题。因此，将这类企业的清算案件纳入清算与破产审判庭的管辖范围，有利于进一步规范受理程序，统一审判思路，从而解决审判实践中存在的问题。正是基于上述考虑，此次设立破产专门审判机构时，将公司强制清算类案件，也纳入该专门审判机构的案件审理范围。
问：您刚才谈到，此次设立清算与破产审判庭是完善破产案件审理机制的重要举措，下一步法院还将采取哪些配套措施来推动破产审判的专业化建设？
答：在全面设立清算与破产审判庭，完善破产案件审理机制的基础上，为全面推动破产审判的专业化建设，还需要从以下方面进一步完善相关配套措施。具体而言：
第一，督促各地法院同步推进破产审判法官队伍和司法辅助人员的专业化建设。要加强法官和司法辅助人员的培训，进一步提升法官和司法辅助人员的业务素质。
第二，完善公司强制清算与企业破产案件审判管理和考核办法。要加快制定和完善切实可行的破产审判庭审理强制清算案件相关审理流程、管理规程等，为破产审判工作提供指导规范，实现破产案件审理有规可依、有据可循。
第三，探索完善公司强制清算与企业破产案件快速审理机制。要积极探索破产案件审判工作的创新。如对于资产数额不大、经营地域不广或特定小微企业，可以适用简易破产程序，以提高企业破产案件审判效率。
第四，加强与地方各级政府的沟通、协调工作，积极争取党委、政府和有关部门的支持。对于改革中出现的重大问题，各地法院要及时向最高人民法院报告。
第五，加强与公安、财税等相关部门沟通，借力相关部门和管理人，统筹协调解决破产案件中的疑难问题。通过各方力量的团结协作，不断完善企业破产风险处置工作机制，实现破产案件审理专业化，维护经济有序健康发展。
第六，要加快协调完善破产外部配套机制。破产程序中的破产费用保障问题需要协调财政部门解决，破产企业税收优惠问题需要协调税务等部门解决，企业信用修复也需要工商机关、人民银行等部门解决，此类问题均需要积极协调有关部门予以解决。（记者 罗书臻）
来源：人民法院报